18.03.2018

2 Debito dei Governi Provinciali e Lianghui

Cosa ci è sembrato significativo nella Lianghui 2018 (II)
La crescita del debito delle province cinesi è diventata impetuosa, fuori da ogni controllo, in grado di innescare una crisi finanziaria che potrebbe travolgere il paese. Le valutazioni del Partito e degli organi di governo cinese. Le raccomandazioni del Consiglio di Stato del 2014.

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见, 发〔2014〕43号
Ad alcuni mesi di distanza dalle critiche formulate da Wen Jiabao ai governi provinciali (bilanci palesemente falsi, dati non scientifici, deficit infinitamente più alti di quanto dichiarato, finanziamento attraverso canali non leciti, ecc. ) il 21 settembre 2014 il Consiglio di Stato interviene sul complesso rapporto tra province, centro e debito, con la pubblicazione di indicazioni che raccomanda di seguire. Già nel titolo emerge la volontà di adottare un tono che potrebbe apparire morbido. Si noterà come il Consiglio di Stato cinese usi abbastanza frequentemente questa formula che preferisce sottolineare la proposta di principi guida senza calcare la mano sulla natura autoritaria di queste disposizioni. Per anni si è creduto che questi ‘suggerimenti' fossero poi eseguiti fedelmente dall'apparato amministrativo e politico. Si vedrà che non è così. Ugualmente appare degna di evidenziazione l'evidente contrasto tra un linguaggio soft  e la drammaticità del problema che il Consiglio di Stato individua come centrale per lo sviluppo del paese ("为加强地方政府性债务管理,促进国民经济持续健康发展").

Le raccomandazioni del Consiglio di Stato - grande risorsa per lo storico - sottolineando procedure da abbandonare e sostituire con altre finiscono col descrivere un quadro dell'amministrazione nelle province molto dettagliato.

A livello di principio vengono definiti i punti chiave di ogni corretto atteggiamento amministrativo. Tra queste: rendere più trasparenti i canali di finanziamento del governo locale; mettere sotto controllo e fermare ogni forma di finanziamento sotterraneo; adozione di misure standard per tutta la pubblica amministrazione  e divieto formale e risoluto per il governo locale di trattare in modo illegale il proprio debito.

Definizione delle responsabilità (分清责任). Onde definire con chiarezza chi è responsabile e di cosa, è fatta proibizione ai governi locali di trasferire il debito del governo locale e dell'amministrazione a imprese private. Il debito delle imprese non deve in alcun modo essere trasferito ai governi locali. Chiunque chieda un prestito denaro si assumerà i rischi connessi col suo investimento.

A livello di management: tutto quello che concerne debito e investimenti deve essere inserito nel bilancio del governo provinciale e rispondere alle regole essenziali a) essere in bilancio, b) definizione dei fini e dell'uso che si intende farne, c) scadenze di rientro del debito.

Segue una seconda sezione. Relativa alla standardizzazione dei comportamenti economici e amministrativi. Da cui emerge quanto segue:
- Nel contrarre debiti I governi locali devono agire nel rispetto delle leggi. Una volta autorizzati da Consiglio di Stato, dal Governo provinciale, delle regioni autonome e delle municipalità allora si può contrarre un debito.  A ogni livello amministrativo, da quello della più piccolo contea a quello del più grande governo provinciale deve essere fatta chiarezza tracciando un confine preciso tra imprese e governo locale. ‘Il governo locale può indebitarsi solo con istituzioni pubbliche e loro ramificazione sul territorio non con imprese private o altro tipo di istituzioni.'

Se le necessità che spingono a contrarre il debito sono reali e non rimandabili il governo locale è autorizzato a emettere dei bond che faranno riferimento - principalmente - a garanzie pubbliche.

Il coinvolgimento di capitali privati negli investimenti  deve avvenire puntando sulla concessione in franchising di determinati servizi che col tempo possono garantire un certo rientro. In ogni caso gli investimenti devono avvenire in una logica di mercato: ovvero i governi provinciali realizzeranno progetti che creano debito solo se questi hanno un senso dal punto di vista economico e solo se la partecipazione delle imprese private si basa sul recupero degli investimenti fatti nei termini esclusivi di una logica di mercato (ovvero il privato non può poi un domani chiedere al governo provinciale di farsi carico di un investimento che si è rivelato improduttivo.)

Il Governo locale è chiamato a una lettura scientifica e di mercato dell'investimento rafforzando gli organismi di controllo. Veglierà che non si verifichi uno slittamento rispetto ai fini che hanno portato alla richiesta di finanziamento.

Sezione terza. Implementazione degli strumenti di management e di controllo da parte della Pubblica amministrazione.

Esistono parametri nazionali che devono essere rispettati e che indicano per ogni provincia i limiti di ogni indebitamento. I valori indicati dal Consiglio di Stato, dall'Assemblea Nazionale del Popolo e dal Ministero delle Finanze devono essere rispettati. In ogni caso ogni ulteriore indebitamento deve essere approvato dal Consiglio di Stato.

Ci sono limiti precisi all'indebitamento  dei governi provinciali che non possono essere valicati. In particolare i governi provinciali sono chiamati a non indebitarsi con imprese private. I debiti contratti non possono essere utilizzati per l'ordinaria amministrazione. Non si possono spendere risorse dell'ordinaria amministrazione per realizzare investimenti, per quanto questi possano anche avvenire in una logica di mercato.

Ogni forma di indebitamento del governo locale deve essere iscritta a bilancio. Non esistono spese che ne possano essere escluse. Ugualmente se viene iscritto a bilancio un debito occorrerà indicare contemporaneamente come e quando si intende rientrare di questa esposizione.

Sezione quarta. Controllo e gestione dei rischi connessi all'indebitamento dei governi provinciali.

Devono essere individuate procedure di gestione e controllo del debito, che tengano conto dei limiti formulati all'indebitamento - provincia per provincia - dal ministero delle finanze.

Ogni governo provinciale e ogni dirigente è personalmente responsabile dei debiti contratti e del loro andamento. Individuati gli investimenti a rischio o gli indebitamenti eccessivi sarà cura del governo provinciale segnalare l'importo non più recuperabile al Governo e al Ministero delle finanze che predisporrà adeguati piani di rientro che andranno seguiti.

Rinforzare la disciplina e il rispetto delle leggi. Nessuno è autorizzato a contrarre debiti extra bilancio, a chiedere finanziamenti in nero a istituzioni terze, a trasferire il proprio debito a imprese private né a contrarre debiti per la gestione degli affari correnti. Inoltre il governo locale dovrà regolare in modo pubblico la cessione di terre a imprese private, e porre un immediato stop a ogni forma di finanziamento illegale e di cessione illegale di terre.

Seguono altre sezioni che non sono meno importanti ma che non modificano sostanzialmente il quadro qui riassunto.

Commento

Non è detto che le procedure qui descritte che il Consiglio di Stato stigmatizza e indica come ‘illegali' si siano tutte quante verificate, ovunque. Potrebbe anche essere che alcuni di questi comportamenti errati o palesemente criminosi siano qui proibiti per puro desiderio di completezza. Tutto può essere. E certamente abbiamo abbastanza rispetto per la complessità della realtà amministrativa ed economica cinese per non rinunciare alla prudenza. Tuttavia - probabilmente è sotto gli occhi di chi ha letto - quando si insiste così tanto e con tanta continuità su comportamenti palesemente errati se non criminosi allora si è in presenza di qualcosa di molto più ampio.
Governi che sottoscrivono debiti non autorizzati; che si fanno prestare denaro da istituzioni private, si può ben immaginare in cambio di cosa; debiti contratti per garantire l'ordinaria amministrazione; investimenti sballati che inizialmente vengono assunti da imprese private e poi vengono ri-assorbiti nel bilancio provinciale; bilanci irregolari; occultazione di dati; uso del debito pubblico  per la realizzazione di scopi privati… le disposizioni del Consiglio di Stato del 2014 indicano una situazione che appare quasi fuori controllo. Lo Stato cinese - che a livello politico viene presentato come una delle ultime grandi realtà totalitarie del mondo - appare in queste disposizioni del Consiglio di Stato abbastanza forte da potersi permettere di parlare apertamente dei problemi. Ma anche pericolosamente debole di fronte alla cattiva amministrazione, forse disonestà, forse incompetenza, forse autonomismo dei governi provinciali che si permettono atti contabili di gravità inappellabile in qualunque paese del mondo (occultazione di debiti, bilanci volutamente errati per nascondere quello che avviene a livello locale).

Mentre il mondo pare preoccupato dal Xi Jinping nuovo Mao (e nel 2014 Xi Jinping è già insediato e il Consiglio di Stato è retto da Li Keqiang) le disposizioni del 2014 evidenziano un forte scollamento tra centro e periferia. Ove il centro dispone e la periferia fa, in buona sostanza [non sempre, non ovunque], quello che le pare.

Forse anche sulla base di questi dati Xi Jinping e il Partito avviano quasi contemporaneamente un'imponente campagna contro la corruzione. Non è difficile immaginare che cosa potrà essere successo ai dirigenti che avevano contratto debiti privati e li avevano scaricati sul governo provinciale, o avevano redato bilanci falsi, eccetera… Ma il problema è un altro: nella relazione di Song Hai del marzo del 2018 quale è la situazione?

(continua II/...)